Qu'est-ce que l'OZG 2.0 et pourquoi est-ce important ?
La loi sur l'accès en ligne (OZG) oblige depuis 2017 la Fédération, les Länder et les communes à offrir leurs services administratifs en ligne. Après l'échéance initiale de fin 2022, il est rapidement devenu évident que les objectifs n'avaient été que partiellement atteints. L'OZG 2.0, dont l'avant-projet a été présenté au printemps 2023, prépare une réorientation fondamentale de la numérisation administrative.
L'idée centrale reste la même : les citoyens et les entreprises doivent pouvoir utiliser les services administratifs de manière entièrement numérique et sans rupture médiatique. Cependant, l'OZG 2.0 va bien au-delà des approches précédentes. Il intègre des technologies modernes comme l'intelligence artificielle, mise sur une orientation systématique vers l'utilisateur et crée un cadre juridique pour une véritable transformation numérique.
Les différences principales entre l'OZG 1.0 et l'OZG 2.0
Tandis que l'OZG original se concentrait principalement sur la numérisation des services administratifs individuels, l'OZG 2.0 poursuit une approche plus holistique. Les différences peuvent être résumées selon plusieurs dimensions :
- De l'orientation vers les services à l'orientation vers l'utilisateur : Au lieu de représenter 575 services administratifs individuels, l'OZG 2.0 s'oriente vers les situations de vie et professionnelles concrètes des utilisateurs.
- Principe du « Une seule fois »: Les données déjà disponibles dans l'administration ne doivent pas être soumises à nouveau – l'ancrage juridique de ce principe est central pour l'OZG 2.0.
- Automatisation et IA : Pour la première fois, les systèmes intelligents sont explicitement considérés comme des outils pour des processus administratifs plus efficaces.
- Modernisation des registres : La mise en réseau des registres de données est accélérée pour permettre l'échange de données entre les autorités.
- Normes contraignantes : Normalisation et harmonisation renforcées des architectures informatiques entre les niveaux administratifs.
Fondements juridiques et calendrier
L'OZG 2.0 s'appuie sur la loi actuelle sur l'accès en ligne et la complète par de nouvelles dispositions dans la loi sur la procédure administrative (VwVfG), la loi sur l'administration électronique (EGovG) et d'autres lois sectorielles. La mise en œuvre se fait en plusieurs phases :
- À partir de 2024 : Entrée en vigueur des nouvelles dispositions légales
- D'ici à fin 2025 : Mise à disposition d'identités numériques centrales et de services de base
- D'ici à fin 2028 : Mise en œuvre des services administratifs prioritaires
- À long terme : Développement et optimisation continus
Particulièrement important est le renforcement des compétences de la Fédération pour établir des normes uniformes. Cela devrait surmonter la fragmentation fédérale, qui était considérée comme le principal obstacle de l'OZG 1.0.
L'intelligence artificielle dans l'administration publique
L'utilisation de l'intelligence artificielle devient, dans le contexte de l'OZG 2.0, une composante stratégique de la modernisation administrative. Les technologies d'IA offrent le potentiel de transformer fondamentalement les processus administratifs – du traitement des demandes à la prise de décision en passant par la communication avec les citoyens.
Domaines d'application de l'IA dans l'e-gouvernement
En pratique, différents domaines d'application se cristallisent où l'IA peut générer de la valeur dès aujourd'hui ou dans un proche avenir :
Traitement intelligent des documents : Les systèmes basés sur l'IA peuvent classer automatiquement les documents entrants, extraire les informations pertinentes et les convertir en formats de données structurés. Cela réduit considérablement l'effort manuel dans le traitement des demandes et accélère les processus.
Chatbots et assistants virtuels : L'IA conversationnelle permet de répondre aux demandes des citoyens 24 heures sur 24, de les guider à travers les procédures de demande et de clarifier les questions fréquemment posées. Cela soulage les employés et améliore simultanément la qualité du service.
Analyses prédictives : Les modèles de prévision peuvent aider à mieux planifier les ressources, à anticiper les besoins ou à détecter les risques à un stade précoce – par exemple dans l'urbanisme ou les services sociaux.
Aide automatisée à la décision : Les systèmes d'IA peuvent préparer les décisions administratives basées sur des règles ou même prendre des décisions de manière autonome dans des cas clairement définis, tandis que le cadre juridique et la supervision humaine restent essentiels.
Optimisation des processus : Le machine learning peut analyser les processus administratifs, identifier les goulots d'étranglement et mettre en évidence les potentiels d'optimisation.
Cadre juridique pour l'utilisation de l'IA
L'utilisation de l'IA dans l'administration publique se situe dans un domaine juridique complexe et tendu. Plusieurs ensembles de règles sont pertinents ici :
Règlement de l'UE sur l'IA (AI Act) : Le règlement sur l'IA en Europe classe de nombreuses applications administratives comme une IA à haut risque. Cela signifie des exigences strictes concernant la transparence, la documentation, la supervision humaine et la gestion de la qualité. Les autorités doivent pouvoir démontrer que les systèmes déployés fonctionnent sans discrimination et respectent les normes des droits fondamentaux.
Règlement général sur la protection des données (RGPD) : Les systèmes d'IA traitent souvent des données à caractère personnel. Le RGPD exige des fondements juridiques pour le traitement, de la transparence envers les personnes concernées et le droit à une explication des décisions automatisées.
Droit administratif procédural : Les actes administratifs entièrement automatisés sont en principe possibles, mais assortis de conditions strictes. En particulier, un droit de recours doit être garanti et la décision doit rester vérifiable par un humain.
Dans le cadre de l'OZG 2.0, ces exigences sont concrétisées et rendues pratiques. L'objectif est de créer une sécurité juridique sans étouffer les potentiels d'innovation.
Exigences éthiques et prévention des biais
Au-delà des aspects juridiques, les considérations éthiques jouent un rôle central. Les systèmes d'IA peuvent reproduire ou même amplifier les discriminations existantes s'ils ont été formés avec des données biaisées ou si leur logique de décision n'est pas suffisamment vérifiée.
Les administrations doivent donc être particulièrement prudentes :
- Diversité dans les données d'entraînement : Les ensembles de données doivent être représentatifs et ne doivent contenir aucun biais systématique.
- Audits réguliers : Les systèmes d'IA doivent être continuellement vérifiés pour détecter les modèles discriminatoires.
- Transparence : Les citoyens doivent pouvoir comprendre pourquoi une IA a pris ou recommandé une décision particulière.
- Décision humaine finale : Pour les décisions sensibles ayant des impacts significatifs sur les droits individuels, un humain devrait toujours assumer la responsabilité finale.
Infrastructure technologique et normes
La mise en œuvre réussie de l'OZG 2.0 dépend en grande partie d'une infrastructure technologique performante et interopérable. Différents composants techniques doivent fonctionner de manière fluide ensemble pour permettre des services administratifs numériques continus.
Le concept du portail fédéré
Le portail fédéré constitue l'épine dorsale de la mise en œuvre de l'OZG. Il relie les portails administratifs de la Fédération, des Länder et des communes en un écosystème cohérent. Les utilisateurs doivent pouvoir accéder à tous les services administratifs par n'importe quel portail, indépendamment du niveau responsable.
Techniquement, le portail fédéré repose sur :
- Des interfaces standardisées : Les API permettent l'échange de données entre différents systèmes selon des spécifications uniformes.
- Un catalogue de services commun : Tous les services administratifs disponibles sont enregistrés et décrits de manière centralisée.
- Une identité fédérée : Les utilisateurs peuvent s'authentifier une seule fois et utiliser tous les services (authentification unique).
- Des normes de messagerie : La norme XÖV (XML dans l'administration publique) assure des formats de données uniformes.
Compte de service et identités numériques
Le compte de service fédéral (anciennement compte citoyen) sert d'identité numérique centrale pour l'interaction avec les autorités. Il permet :
- Une authentification sécurisée selon différents niveaux de confiance (de la simple connexion à la signature électronique qualifiée)
- La gestion des données personnelles et des documents
- Une fonction de messagerie pour la communication sécurisée avec les autorités
- Un aperçu des demandes en cours et de leur statut
La connexion se fait via le service eID, qui intègre différents moyens d'identification : de la carte d'identité électronique (eID) à Elster en passant par les services d'authentification privés conformes aux normes eIDAS.
Modernisation des registres et échange de données
Le principe du « Une seule fois » exige que les autorités puissent accéder aux données déjà disponibles, au lieu de demander à plusieurs reprises aux citoyens les mêmes informations. Cela nécessite une modernisation complète des registres :
Paysage des registres : L'Allemagne dispose de nombreux registres – du registre civil au registre du commerce en passant au registre des véhicules. Ceux-ci doivent être adaptés techniquement et juridiquement pour l'échange de données.
Loi de modernisation des registres : Cette loi crée la base juridique pour l'introduction du numéro d'identification fiscale comme identificateur transversal et régit l'échange de données entre registres.
Tableau de bord de la protection des données : Les citoyens doivent pouvoir voir de manière transparente quand et quelles autorités ont accédé à quelles données les concernant. Cela renforce la confiance et répond aux exigences de transparence du RGPD.
Sécurité informatique et services de confiance
La numérisation de l'administration augmente considérablement les exigences en matière de sécurité informatique. Les composants centraux incluent :
- Chiffrement : Toutes les transmissions de données sensibles doivent être chiffrées de bout en bout.
- Signatures électroniques qualifiées : Pour les transactions juridiquement contraignantes, des procédures de signature sécurisées sont requises.
- Normes du BSI : L'Office fédéral pour la sécurité des technologies de l'information établit des normes de sécurité contraignantes.
- Tests de pénétration et audits : Les vérifications de sécurité régulières sont essentielles.
- Plans d'urgence : Des plans de continuité doivent exister pour les pannes système et les cyberattaques.
Stratégies de mise en œuvre pour les autorités
La mise en œuvre réussie de l'OZG 2.0 exige des autorités à tous les niveaux une approche stratégique et méthodique. La technologie seule ne suffit pas – il faut des changements organisationnels, de nouvelles compétences et un changement de culture.
Conditions organisationnelles préalables
La numérisation administrative est l'affaire des dirigeants. Les autorités qui réussissent établissent des structures de gouvernance claires :
Responsables de la numérisation : Une personne ou une équipe devrait avoir la responsabilité globale de la mise en œuvre de l'OZG, rapporter directement à la direction et pouvoir agir de manière transversale.
Équipes interdisciplinaires : Les projets de numérisation exigent la collaboration d'experts métier, de spécialistes informatiques, de juristes et de concepteurs UX. La pensée en silos doit être surmontée.
Méthodes agiles : À la place de projets en cascade durables pendant des années, les administrations modernes optent pour un développement itératif avec des releases régulières et des retours d'utilisateurs.
Gestion du changement : Les employés doivent être préparés aux changements, formés et impliqués. Les craintes de perte d'emploi dues à l'automatisation doivent être contrecarrées en montrant de nouveaux rôles et perspectives.
Priorisation et développement de la feuille de route
Tous les services administratifs ne peuvent pas être numérisés simultanément. Une priorisation judicieuse s'oriente selon plusieurs critères :
- Fréquence d'utilisation : Les services fréquemment utilisés ont une priorité élevée.
- Impact : Quelle numérisation apporte le plus grand avantage aux citoyens et aux entreprises ?
- Complexité : Les services plus simples peuvent créer des succès rapides, les plus complexes nécessitent plus de préparation.
- Ruptures médiatiques : Les processus avec de nombreuses ruptures médiatiques bénéficient particulièrement de la numérisation.
- Exigences légales : Certains services doivent être mis en œuvre en priorité.
Une feuille de route transparente aide à gérer les attentes et à rendre les progrès mesurables.
Développement centré sur l'utilisateur
Un changement de paradigme central de l'OZG 2.0 est l'orientation systématique vers l'utilisateur. La numérisation administrative devrait s'orienter vers les besoins et les attentes des utilisateurs finaux, pas vers les structures administratives internes.
Recherche utilisateur : Avant le développement, il convient de déterminer qui sont les utilisateurs, quels sont leurs besoins et où se situent les points douloureux actuels. Les méthodes incluent les entretiens, les enquêtes et les observations.
Prototypage et tests : Les premiers prototypes doivent être testés auprès de vrais utilisateurs pour identifier rapidement les problèmes d'ergonomie.
Accessibilité : Les services administratifs numériques doivent être accessibles à tous, y compris aux personnes handicapées. L'ordonnance sur l'accessibilité des technologies de l'information (BITV) établit les normes.
Mobile First : Beaucoup d'utilisateurs accèdent aujourd'hui principalement aux services numériques via des smartphones. Le design réactif n'est pas un gadget, c'est une obligation.
Réutilisation et coopération
Une idée centrale de l'OZG 2.0 est d'éviter la duplication du travail par la réutilisation de solutions déjà développées :
Principe Un pour tous (EfA) : Une autorité responsable développe une solution qui peut ensuite être réutilisée par d'autres. Cela économise les ressources et favorise la normalisation.
Open Source : L'administration publique mise de plus en plus sur les logiciels libres, qui sont transparents, adaptables et développés de manière collaborative.
Plates-formes et places de marché : Des plates-formes centrales comme le FIT-Store offrent des composants et des modules réutilisables.
Coopération intercommunale : Les communes plus petites en particulier bénéficient de la coopération et peuvent développer ou acquérir des solutions ensemble.
Défis et risques
Malgré des objectifs ambitieux et un cadre amélioré, la mise en œuvre de l'OZG 2.0 reste un travail herculéen. Différents défis doivent être relevés pour atteindre les objectifs.
Complexité fédérale
La structure fédérale de l'Allemagne est à la fois une force et un défi. La Fédération, 16 Länder et plus de 10 000 communes doivent coopérer, chacun ayant ses propres responsabilités, priorités et paysages informatiques.
Des procédures sectorielles différentes, des variantes de processus et des interprétations juridiques différentes compliquent la normalisation. L'OZG 2.0 renforce certes les compétences de normalisation de la Fédération, mais l'équilibre entre les normes uniformes et l'autodétermination régionale reste un équilibre précaire.
Systèmes hérités et dettes technologiques
De nombreuses administrations travaillent avec des systèmes informatiques obsolètes, dont certains ont des dizaines d'années. Ces systèmes hérités sont souvent :
- Mal documentés et compris par seulement quelques spécialistes
- Non conçus pour les exigences modernes comme les API ou l'hébergement en nuage
- Associés à des coûts de maintenance élevés
- Risqués en matière de sécurité informatique
La modernisation de ces systèmes est coûteuse et nécessite beaucoup de ressources, mais inévitable. Une refonte complète est souvent irréaliste, de sorte que des stratégies de migration progressive doivent être développées.
Pénurie de main-d'œuvre qualifiée et renforcement des compétences
Le secteur public est en concurrence avec le secteur privé pour les spécialistes informatiques – et perd souvent. Les salaires attrayants, les méthodes de travail modernes et les projets innovants se trouvent plutôt dans les entreprises technologiques que dans les autorités.
En même temps, les administrations ont besoin non seulement de développeurs, mais aussi de :
- Concepteurs UX pour la conception centrée sur l'utilisateur
- Scientifiques de données pour les projets d'IA
- Architectes informatiques pour les paysages système complexes
- Experts en sécurité informatique
- Responsables de produits et gestionnaires de projets ayant des compétences numériques
Les approches de solution incluent des conditions de travail plus attractives, des programmes de formation continue, des consultants externes et la collaboration avec des prestataires de services – les compétences clés devant rester dans l'administration.
Financement et ressources
La numérisation exige des investissements considérables – dans la technologie, le personnel et le développement organisationnel. Bien que la Fédération lance des programmes de financement, les fonds sont souvent limités et assortis de complications bureaucratiques.
Les petites communes en particulier sont confrontées à des budgets limités et ne peuvent souvent pas mobiliser la participation propre requise. Simultanément, la pression augmente car les citoyens et les entreprises s'attendent à des services numériques.
Un autre problème : la numérisation entraîne d'abord des coûts avant que les gains d'efficacité ne se concrétisent. Cette phase d'investissement doit être couverte financièrement et assurée politiquement.